“十四五”時(shí)期(2021—2025 年)是中國(guó)全面開(kāi)啟社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年，也是全面推進(jìn)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)的第一個(gè)五年。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2019 年中國(guó)城鎮(zhèn)化率突破60%，城市已成為人口及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要承載區(qū)域。未來(lái)五年為支撐城市健康發(fā)展，構(gòu)建更加完善城市交通系統(tǒng)的重要性不言而喻。城市交通隨著上一階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)同步經(jīng)歷了快速發(fā)展期，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模及其所承載的交通量迅速擴(kuò)大，交通系統(tǒng)在創(chuàng)造巨大規(guī)模效益的同時(shí)，也面臨邊界效益遞減的困境。與此同時(shí)，當(dāng)前城市交通發(fā)展的外部環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，一方面中國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程增速放緩、人口老齡化程度加深，交通領(lǐng)域需要逐漸轉(zhuǎn)變過(guò)度追求速度規(guī)模的發(fā)展方式，更加注重發(fā)展質(zhì)量和效益；另一方面，中美戰(zhàn)略博弈、新冠肺炎疫情等為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共安全等帶來(lái)的不確定因素增加，城市交通應(yīng)在保持發(fā)展戰(zhàn)略定力的同時(shí)尋求提升系統(tǒng)韌性和綜合效益的有效途徑，以提高城市交通應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境變化的能力。
1.1 資源環(huán)境約束不可逆轉(zhuǎn)
早在2017 年習(xí)近平總書(shū)記考察北京城市規(guī)劃建設(shè)時(shí)，即提出“要以資源環(huán)境承載力為硬約束，確定人口總量上限，劃定生態(tài)紅線(xiàn)和城市開(kāi)發(fā)邊界”。目前資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)已成為編制國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)條件。城市交通系統(tǒng)的開(kāi)放性決定了其與外界環(huán)境之間時(shí)刻進(jìn)行著物質(zhì)、能量與信息交換，長(zhǎng)期以來(lái)城市交通發(fā)展過(guò)度依賴(lài)土地資源、水資源、化石燃料等資源要素輸入以抵御系統(tǒng)熵增，同時(shí)向外界系統(tǒng)輸出廢物、噪聲等污染物，移動(dòng)源污染已成為大中城市空氣污染的重要來(lái)源，從而加劇大氣環(huán)境系統(tǒng)熵增。對(duì)城市交通系統(tǒng)而言，其輸入及輸出均對(duì)資源環(huán)境系統(tǒng)帶來(lái)巨大且不可逆的損耗，在資源環(huán)境承載能力有限的前提下，當(dāng)前的發(fā)展模式不可持續(xù)。
此外，城市交通各子系統(tǒng)間的協(xié)同程度不足引發(fā)交通系統(tǒng)“內(nèi)卷”現(xiàn)象，子系統(tǒng)間各自為政、互相搶占資源，一定程度上加劇了對(duì)資源環(huán)境的損耗。例如，城市對(duì)外公路、鐵路通道單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)，缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)和對(duì)城市空間的無(wú)序切割；小汽車(chē)迅速進(jìn)入家庭，適宜步行和非機(jī)動(dòng)車(chē)的短距離出行中小汽車(chē)比例過(guò)高，出現(xiàn)非理性過(guò)度使用問(wèn)題，加劇道路交通擁堵和污染排放；共享單車(chē)興起之初因企業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致車(chē)輛無(wú)序投放，搶占道路和軌道交通站點(diǎn)周邊用地資源，影響正常道路通行秩序，等等。
1.2 城市發(fā)展空間尺度擴(kuò)大
2019 出臺(tái)的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328 號(hào))指出“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1 小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”，城市群和都市圈將是下一階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的主要載體，也是城市交通發(fā)展在空間維度面臨的最大變數(shù)。中國(guó)主要大城市平均通勤空間半徑集中在20~40 km，通勤活動(dòng)空間與城市集中建設(shè)區(qū)、行政邊界之間存在差異，城市交通服務(wù)范圍已突破行政邊界限制向更大范圍延伸，原有圍繞城市集中建設(shè)區(qū)或行政邊界構(gòu)建的交通網(wǎng)絡(luò)難以滿(mǎn)足更大空間尺度下的交通需求，城市空間尺度隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和土地開(kāi)發(fā)不斷拉大的同時(shí)，支撐城市空間拓展的骨干交通系統(tǒng)在短時(shí)期內(nèi)必然面臨空前巨大的建設(shè)壓力，甚至需要從無(wú)到有進(jìn)行建設(shè)(例如雄安新區(qū)與北京中心城區(qū)之間)。此外，發(fā)展城市群、都市圈并非城市功能在空間維度的簡(jiǎn)單重構(gòu)，還涉及城市功能定位調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局重組、人口空間分布變化以及相應(yīng)的人流、物流需求的變化，因此一方面交通基礎(chǔ)設(shè)施在空間維度的層級(jí)短板將日益凸顯，另一方面跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施與城市中心城區(qū)之間的界面銜接，在設(shè)施連通、管理體制機(jī)制等方面均面臨障礙。
1.3 政府主導(dǎo)模式難以持續(xù)
交通運(yùn)輸作為準(zhǔn)公共品，長(zhǎng)期過(guò)度依賴(lài)政府財(cái)政投資生產(chǎn)和提供，與充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的戰(zhàn)略導(dǎo)向相左，存在政府失靈風(fēng)險(xiǎn)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、新技術(shù)新模式不斷涌現(xiàn)的背景下不可持續(xù)。具體來(lái)說(shuō)：
一方面，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)巨大投入使政府財(cái)政承壓。以軌道交通為例，近十年(2010—2019 年)全國(guó)城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中交通領(lǐng)域投資(包括軌道交通和道路橋梁)占比長(zhǎng)期維持高位(60%~70%)，其中軌道交通建設(shè)投資占比由14%增至29%(見(jiàn)圖1)。截至2020 年底全國(guó)在建軌道交通線(xiàn)路里程7 085.5 km，與現(xiàn)狀運(yùn)營(yíng)里程7969.7 km 基本相當(dāng)，軌道交通仍處于大規(guī)模建設(shè)期，高昂的建設(shè)成本(2019 年國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)鄭州、西安、成都等3 市新一輪軌道交通建設(shè)規(guī)劃的平均每千米建設(shè)成本約7 億元)和隨客運(yùn)量不斷增加的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼(2020 年全國(guó)軌道交通單位人公里運(yùn)營(yíng)成本0.74 元、運(yùn)營(yíng)收入0.48 元，總體處于入不敷出狀態(tài)，依賴(lài)政府補(bǔ)貼維持正常運(yùn)營(yíng))導(dǎo)致未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)城市政府在軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面的財(cái)政支出將持續(xù)增大。
圖 1 城市交通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定投資情況
另一方面，政府主導(dǎo)下的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)與日趨多元化的市場(chǎng)需求之間存在脫節(jié)。隨著信息與通信技術(shù)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)交通需求與供給之間的信息不對(duì)稱(chēng)壁壘正在逐漸被打破，城市居民對(duì)出行品質(zhì)的要求不斷提高，交通供給服務(wù)模式也在加速迭代轉(zhuǎn)型。這一過(guò)程中，市場(chǎng)對(duì)信息技術(shù)革命的反映更加靈敏，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、汽車(chē)制造企業(yè)以及其他設(shè)備制造商正在主導(dǎo)智慧交通產(chǎn)業(yè)升級(jí)及場(chǎng)景應(yīng)用，新型服務(wù)模式層出不窮、無(wú)人駕駛技術(shù)持續(xù)升級(jí)，新技術(shù)為民眾帶來(lái)美好預(yù)期和服務(wù)體驗(yàn)升級(jí)的同時(shí)也暴露了政府管理模式存在的不足。
政府主導(dǎo)的交通基礎(chǔ)設(shè)施供給和服務(wù)管理模式轉(zhuǎn)型相對(duì)滯后，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)智慧化程度不高、管理法規(guī)和政策難以適應(yīng)新服務(wù)模式特點(diǎn)等問(wèn)題正在掣肘交通領(lǐng)域改革創(chuàng)新。
1.4 不確定性風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)系統(tǒng)韌性
城市交通發(fā)展面臨來(lái)自系統(tǒng)外部和內(nèi)部雙重不確定性。一方面交通發(fā)展外部環(huán)境不斷變化，來(lái)自自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不確定因素增多，凸顯了交通系統(tǒng)在暢通城市基本人員和物資流通環(huán)節(jié)中的重要作用與不足。例如新冠肺炎疫情爆發(fā)對(duì)城市運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)巨大影響，城市交通運(yùn)行模式迎來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)，為保障公共安全降低人員密度，公共交通載運(yùn)工具實(shí)施滿(mǎn)載率限制，與此同時(shí)城市居民選擇私人化交通方式的意愿顯著提高。相比于公共交通，疫情期間小客車(chē)運(yùn)輸量受到的影響更小，疫情穩(wěn)定后恢復(fù)也更快。盡管疫情期間步行和非機(jī)動(dòng)車(chē)出行同樣受到青睞，但受出行時(shí)間和速度限制，在城市交通尤其是通勤出行中發(fā)揮的作用有限，大力提升綠色出行比例的進(jìn)程受到阻滯(2020 年北京市綠色出行比例由2019 年底的74.1%下降至73.1%，打破了此前保持的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì))。城市居民對(duì)私人化交通方式的依賴(lài)，與公共交通優(yōu)先導(dǎo)向存在沖突，未來(lái)一段時(shí)間疫情防控常態(tài)化以及其他未知風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市交通系統(tǒng)韌性提出更高要求，同時(shí)也為城市繼續(xù)推進(jìn)公共交通優(yōu)先發(fā)展帶來(lái)不確定性。
另一方面，城市交通系統(tǒng)內(nèi)部非線(xiàn)性、非加和效應(yīng)決定了不確定性為其固有屬性，在多重因素的共同作用下，交通系統(tǒng)發(fā)展的結(jié)果往往與主觀規(guī)劃意圖之間存在偏差。例如持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施投資并不意味著持續(xù)的客流規(guī)模增長(zhǎng)，在人口規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定的前提下，北上廣深等城市單位交通領(lǐng)域固定資產(chǎn)建設(shè)投資所轉(zhuǎn)化的公共交通客運(yùn)量(含軌道交通和公共汽車(chē))增量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。發(fā)展的不確定性不僅要求城市交通規(guī)劃具備場(chǎng)景適用性和靈活性，也對(duì)系統(tǒng)狀態(tài)的實(shí)時(shí)感知、自我甄別和自主修復(fù)能力提出更高要求。
圖 2 交通領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資獲得的公共交通客運(yùn)量增長(zhǎng)水平
2.1 堅(jiān)持綠色交通優(yōu)先戰(zhàn)略導(dǎo)向
優(yōu)先發(fā)展公共交通的戰(zhàn)略思想早在20 世紀(jì)60 年代被歐美國(guó)家提出并逐步傳播開(kāi)來(lái)。中國(guó)于1995 年在中國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略《北京宣言》中首次明確提出制定發(fā)展大容量公共交通戰(zhàn)略的行動(dòng)計(jì)劃，在公交優(yōu)先發(fā)展方面取得共識(shí)12。縱觀公交優(yōu)先戰(zhàn)略的發(fā)展歷程，不難看出其初衷是在資源環(huán)境條件約束背景下更加高效、經(jīng)濟(jì)、公平地為城市居民提供基本出行服務(wù)保障。盡管新冠肺炎疫情在一定程度上激發(fā)了城市居民對(duì)私人化交通方式的選擇意愿，但城市交通發(fā)展的資源環(huán)境條件約束并沒(méi)有改變，因此堅(jiān)持公交優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略方向也不應(yīng)改變。
從“十三五”時(shí)期開(kāi)始，部分城市將公交優(yōu)先發(fā)展理念進(jìn)行了拓展延伸，用綠色出行比例代替公共交通出行比例評(píng)價(jià)城市交通發(fā)展?fàn)顩r，在鼓勵(lì)公共交通優(yōu)先發(fā)展的同時(shí)強(qiáng)調(diào)改善非機(jī)動(dòng)交通方式。新冠肺炎疫情影響下，盡管公共交通方式受到?jīng)_擊，非機(jī)動(dòng)交通方式卻因其私人化特征備受青睞，尤其是自行車(chē)出行在疫情穩(wěn)定后恢復(fù)勢(shì)頭強(qiáng)勁，對(duì)維持綠色出行總體水平至關(guān)重要。從這個(gè)角度看，以綠色交通優(yōu)先替代公共交通優(yōu)先可以在保持戰(zhàn)略方向的同時(shí)提升戰(zhàn)略韌性。
2.2 正確認(rèn)識(shí)綠色出行比例指標(biāo)
綠色出行比例指標(biāo)是反映綠色交通優(yōu)先戰(zhàn)略的引導(dǎo)性指標(biāo)，但并非評(píng)價(jià)交通系統(tǒng)發(fā)展優(yōu)劣的唯一指標(biāo)。以北京為例，“十三五”初期北京市提出到2020 年中心城區(qū)綠色交通出行比例由70.4%提升至75%的規(guī)劃目標(biāo)，并在2019 年之前實(shí)現(xiàn)了年均提升0.85 個(gè)百分點(diǎn)達(dá)到74.1%，較高的指標(biāo)基數(shù)意味著未來(lái)增長(zhǎng)的空間已十分有限，這也是很多城市在“十四五”時(shí)期面臨的發(fā)展困局。從世界范圍看，北京、倫敦、紐約不約而同地將綠色出行比例遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)設(shè)定為80%(實(shí)現(xiàn)年份分別為2035 年、2041 年和2050 年)，河北雄安新區(qū)更是提出90%的發(fā)展目標(biāo)，但不論取值如何都意味著綠色出行比例存在“天花板”，難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)。因此不應(yīng)過(guò)分執(zhí)著于提高綠色出行比例指標(biāo)值，而應(yīng)堅(jiān)持因城施策，在落實(shí)綠色交通優(yōu)先戰(zhàn)略的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)建立更加合理的交通結(jié)構(gòu)關(guān)系，明確各交通子系統(tǒng)的合理定位。
綠色出行比例指標(biāo)與交通領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展存在概念錯(cuò)位，在指標(biāo)內(nèi)涵上容易引起歧義、指向不明，例如電動(dòng)汽車(chē)是否屬于綠色交通方式；此外，近年來(lái)不斷涌現(xiàn)諸如順風(fēng)車(chē)、分時(shí)租賃汽車(chē)、定制公交等新型服務(wù)模式也遵循了節(jié)約集約利用運(yùn)輸服務(wù)資源的理念，是否應(yīng)算作綠色出行予以鼓勵(lì)有待明確。鑒于此，可將綠色出行比例指標(biāo)按照資源集約利用和節(jié)能環(huán)保兩個(gè)維度做拆分，以集約化出行比例評(píng)價(jià)城市交通系統(tǒng)節(jié)約集約利用資源的情況，包含公共交通以及其他高承載或高利用率車(chē)輛(如出租汽車(chē)、共享合乘、高承載車(chē)輛等)；以節(jié)能環(huán)保出行比例評(píng)價(jià)城市交通低能耗、低排放出行情況，包含單位周轉(zhuǎn)量能耗或排放較低的出行方式(如步行、自行車(chē)、新能源汽車(chē)等)。
3.1 強(qiáng)化系統(tǒng)融合
交通是一個(gè)開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，交通系統(tǒng)在不斷演進(jìn)發(fā)展過(guò)程中同時(shí)存在規(guī)模效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)?！笆奈濉睍r(shí)期隨著交通發(fā)展邊際效益降低，規(guī)模效應(yīng)將逐步弱化，而結(jié)構(gòu)效應(yīng)的作用將逐漸加強(qiáng)，城市交通發(fā)展不應(yīng)再過(guò)分追求設(shè)施設(shè)備規(guī)模，需要更加重視系統(tǒng)融合與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。對(duì)城市交通系統(tǒng)而言，系統(tǒng)融合的內(nèi)涵十分豐富，包括交通系統(tǒng)內(nèi)外部之間以及交通系統(tǒng)內(nèi)部不同空間范圍、不同交通方式等所有存在交互界面的系統(tǒng)要素之間。
交通系統(tǒng)內(nèi)外融合需要建立交通與城市土地利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源環(huán)境等系統(tǒng)之間的良性互動(dòng)反饋機(jī)制。將資源環(huán)境作為交通發(fā)展的硬約束，圍繞碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)，將綠色低碳理念貫穿于基礎(chǔ)設(shè)施、載運(yùn)工具、管理政策等各個(gè)環(huán)節(jié)；同時(shí)處理好城市與交通之間的源流關(guān)系，將交通承載力作為城市發(fā)展約束條件，不斷尋求城市運(yùn)行所產(chǎn)生交通需求與交通系統(tǒng)供給之間的動(dòng)態(tài)適配，以軌道交通站城融合和交通樞紐周邊一體化開(kāi)發(fā)作為切入點(diǎn)，從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等環(huán)節(jié)理順城市與交通協(xié)同發(fā)展機(jī)制。
1）跨空間融合體。
一是打破空間邊界約束，加強(qiáng)城市群、都市圈、中心城區(qū)、新城等不同空間區(qū)域交通設(shè)施互聯(lián)互通，通過(guò)完善運(yùn)營(yíng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、財(cái)稅補(bǔ)貼機(jī)制等推動(dòng)交通服務(wù)跨界延伸，淡化空間邊界對(duì)交通全時(shí)段、全過(guò)程服務(wù)的阻滯影響。二是強(qiáng)化通道資源統(tǒng)籌，城際之間通過(guò)線(xiàn)路共構(gòu)或并行、復(fù)線(xiàn)化等措施加強(qiáng)交通通道資源的立體化復(fù)合化利用，提高通道資源利用效率的同時(shí)減少對(duì)國(guó)土空間的無(wú)序分割；城市內(nèi)部按照人本位理念重塑街道空間，轉(zhuǎn)變小汽車(chē)導(dǎo)向的路權(quán)分配模式，保障步行、自行車(chē)通行權(quán)，結(jié)合城市發(fā)展特點(diǎn)兼顧電動(dòng)自行車(chē)、快遞三輪車(chē)等特殊車(chē)輛通行需求，同時(shí)促進(jìn)街道空間內(nèi)交通出行空間與兩側(cè)建筑退線(xiàn)及立面空間的一體化設(shè)計(jì)。三是加強(qiáng)樞紐節(jié)點(diǎn)一體化，交通樞紐換乘不便已逐漸成為影響交通網(wǎng)絡(luò)效能的瓶頸，未來(lái)應(yīng)重視交通樞紐建設(shè)對(duì)系統(tǒng)融合的關(guān)鍵作用，通過(guò)一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)管理壓縮換乘時(shí)間、提高換乘便利性。四是充分認(rèn)識(shí)空間差異性，交通系統(tǒng)的復(fù)雜性決定了不同空間范圍內(nèi)發(fā)展著力點(diǎn)及目標(biāo)的差異性，“一刀切”的規(guī)劃目標(biāo)將無(wú)法適應(yīng)未來(lái)城市交通發(fā)展，應(yīng)將總體目標(biāo)在不同空間范圍內(nèi)進(jìn)行差異化分解，實(shí)現(xiàn)不同空間范圍發(fā)展目標(biāo)與總體目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一，以落實(shí)精準(zhǔn)施策。
2）跨方式融合。
不應(yīng)在發(fā)展單一交通方式上過(guò)分著力，而忽視各交通方式間的協(xié)同效應(yīng)。應(yīng)重新審視各交通方式功能定位，將發(fā)展重點(diǎn)由追求綠色出行比例總體提升向?qū)崿F(xiàn)綠色出行方式之間結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變。在軌道交通大規(guī)模發(fā)展和公共汽車(chē)客運(yùn)量下降的背景下，處理好軌道交通與公共汽車(chē)交通的關(guān)系，不再單獨(dú)制定軌道交通或公共汽車(chē)交通發(fā)展策略，而是圍繞提升公共交通服務(wù)品質(zhì)和效率的統(tǒng)一目標(biāo)，逐步形成以軌道交通為主體和骨干，以公共汽車(chē)交通為基礎(chǔ)和補(bǔ)充的公共交通體系，充分發(fā)揮各自在運(yùn)行速度、可靠性、服務(wù)可達(dá)性等方面的差異化優(yōu)勢(shì)，通過(guò)接駁線(xiàn)路優(yōu)化、運(yùn)營(yíng)及到站時(shí)間匹配、樞紐場(chǎng)站建設(shè)、換乘票價(jià)優(yōu)惠等一系列措施發(fā)揮二者協(xié)同效應(yīng)，共同提升公共交通服務(wù)吸引力。
3.2 實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)
改革創(chuàng)新是發(fā)展的根本動(dòng)力，在資源環(huán)境約束、人口結(jié)構(gòu)變化、人力成本上升、資金壓力增大的背景下，城市交通發(fā)展應(yīng)逐漸擺脫對(duì)要素投入的過(guò)度依賴(lài)，逐漸轉(zhuǎn)向依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。“十四五”時(shí)期城市交通領(lǐng)域改革創(chuàng)新應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新、供給服務(wù)模式創(chuàng)新和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新三個(gè)方面。
1）技術(shù)創(chuàng)新。
盡管自20 世紀(jì)90 年代“智能交通”概念出現(xiàn)，交通領(lǐng)域即已開(kāi)始不斷迭代升級(jí)的技術(shù)變革之路，實(shí)現(xiàn)了由簡(jiǎn)單數(shù)據(jù)采集分析向數(shù)據(jù)集成、智能網(wǎng)聯(lián)設(shè)備階段的演變，但仍然存在基礎(chǔ)設(shè)施智能化水平偏低、數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)化程度不足、智慧應(yīng)用場(chǎng)景單一等諸多問(wèn)題。在以寬帶移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、高性能計(jì)算、移動(dòng)智能終端等為代表的新一代信息技術(shù)變革加持下，“十四五”時(shí)期，智慧賦能、數(shù)字轉(zhuǎn)型將成為交通領(lǐng)域發(fā)展的鮮明特征，智慧交通將向全方位監(jiān)測(cè)感知、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)模擬與決策分析、精準(zhǔn)管控和信息服務(wù)等方向發(fā)展。值得注意的是，交通領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新長(zhǎng)期依賴(lài)技術(shù)研發(fā)和裝備制造企業(yè)等市場(chǎng)力量主導(dǎo)，與交通發(fā)展戰(zhàn)略之間存在錯(cuò)位，例如汽車(chē)制造企業(yè)主導(dǎo)的無(wú)人駕駛技術(shù)研發(fā)在提升主動(dòng)安全性的同時(shí)，更多地從企業(yè)利潤(rùn)角度出發(fā)著眼于提高機(jī)動(dòng)車(chē)的利用率，與資源環(huán)境約束下的交通集約化發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向相悖；又如裝備制造企業(yè)熱衷于新型有軌電車(chē)研發(fā)，但尚未解決有軌道電車(chē)制式受非獨(dú)立路權(quán)、道路交叉口、發(fā)車(chē)間隔等因素限制而實(shí)際運(yùn)量不高的問(wèn)題，從城市交通戰(zhàn)略角度發(fā)展有軌電車(chē)的必要性尚存爭(zhēng)議。因此如何在技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略之間尋求平衡點(diǎn)，在交通技術(shù)創(chuàng)新中發(fā)揮政府在戰(zhàn)略和政策制定中的效能，將是“十四五”時(shí)期面臨的重要課題。
2）模式創(chuàng)新。
交通服務(wù)供給與出行需求之間的關(guān)系將發(fā)生變化，一方面在新冠肺炎疫情影響下城市預(yù)約文化逐漸興起，醫(yī)院預(yù)約就診、公園景區(qū)預(yù)約購(gòu)票、地鐵預(yù)約進(jìn)站等舉措使出行需求變得可預(yù)知也更易調(diào)控；另一方面，隨著出行需求信息更加清晰化以及人民群眾出行需求更加個(gè)性化、差異化，交通供給服務(wù)模式也將逐漸由需求追隨供給向供給響應(yīng)需求轉(zhuǎn)變，通過(guò)多層級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、更加靈活的調(diào)度組織，實(shí)現(xiàn)服務(wù)品質(zhì)差異化，滿(mǎn)足不同類(lèi)型出行者需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)出行需求的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)響應(yīng)。交通供給與需求之間將形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動(dòng)態(tài)平衡。此外，交通服務(wù)供給模式創(chuàng)新也將在一定程度上促進(jìn)技術(shù)變革，例如為實(shí)現(xiàn)更加精細(xì)化的出行行為特征分析，交通模型內(nèi)核將逐漸由基于出行建模(Tripbased)向基于活動(dòng)建模(Activity-based)轉(zhuǎn)變；又如在國(guó)內(nèi)外城市積極構(gòu)建的面向出行服務(wù)一體化(Mobility as a Service, MaaS)平臺(tái)中，出行者決策過(guò)程須由點(diǎn)對(duì)點(diǎn)出行計(jì)劃逐漸向多時(shí)段、多節(jié)點(diǎn)、多方式全過(guò)程出行安排轉(zhuǎn)變，提供更加定制化的出行服務(wù)。
3）機(jī)制創(chuàng)新。
在交通基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)與政府財(cái)政投資壓力增大背景下，交通投融資機(jī)制改革將進(jìn)入深水區(qū)。城市交通服務(wù)具有準(zhǔn)公共品屬性，應(yīng)兼顧政府和市場(chǎng)在交通服務(wù)供給中的作用，堅(jiān)持市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的改革方向。在交通建設(shè)項(xiàng)目自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)、對(duì)社會(huì)資本吸引力不足的情況下，應(yīng)從交通與城市互動(dòng)關(guān)系角度出發(fā)，更加注重交通正外部性的利用，完善土地溢價(jià)回收和反哺交通發(fā)展建設(shè)、土地分層確權(quán)與出讓、交通行業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)全生命周期定價(jià)等相關(guān)政策機(jī)制，拓展交通發(fā)展建設(shè)投資來(lái)源，提升可持續(xù)發(fā)展能力。
3.3 補(bǔ)齊發(fā)展短板
黨的十九大報(bào)告明確提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，城市交通發(fā)展如何體現(xiàn)社會(huì)公平原則以及共享發(fā)展成果將成為下一階段發(fā)展的核心問(wèn)題之一?！笆奈濉睍r(shí)期城市交通應(yīng)在關(guān)注總體發(fā)展水平提升的同時(shí)更加關(guān)注補(bǔ)齊發(fā)展短板，發(fā)展著力點(diǎn)應(yīng)由滿(mǎn)足大多數(shù)人出行需求向改善少數(shù)群體出行傾斜，避免因發(fā)展不平衡產(chǎn)生木桶效應(yīng)，從而影響社會(huì)治理總體效能。當(dāng)前城市交通亟須補(bǔ)齊兩方面的發(fā)展短板，即層級(jí)結(jié)構(gòu)短板和出行效率短板。
1）層級(jí)結(jié)構(gòu)短板。
隨著通勤空間尺度不斷擴(kuò)大，當(dāng)前以地鐵制式為主體(國(guó)內(nèi)城市已運(yùn)營(yíng)軌道交通里程中地鐵制式占比78.8%，在建線(xiàn)路中地鐵制式占比同樣高達(dá)83.3%)的城市軌道交通系統(tǒng)已難以支撐城市長(zhǎng)距離快速化通勤需求，直接服務(wù)城市中心30~50 km 半徑的市域(郊)鐵路層級(jí)尚未形成，導(dǎo)致軌道交通出現(xiàn)層級(jí)短板。因此“十四五”時(shí)期軌道交通規(guī)劃與建設(shè)審批應(yīng)在兼顧加密城市建成區(qū)軌道交通線(xiàn)網(wǎng)的基礎(chǔ)上向市域快軌制式傾斜，加速形成軌道交通快線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，適應(yīng)城市空間尺度拓展需要。
城市道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，決定路網(wǎng)可達(dá)性、連通性的低等級(jí)道路里程偏低，尚未實(shí)現(xiàn)由車(chē)本位“大街區(qū)、寬?cǎi)R路”向人本位“窄馬路、密路網(wǎng)”的轉(zhuǎn)變。全國(guó)36 個(gè)主要城市平均路網(wǎng)密度為6.1 km/km2，僅3 個(gè)城市(深圳、廈門(mén)、成都)達(dá)到中央城市工作會(huì)議提出的8 km/km2 路網(wǎng)密度目標(biāo)。路網(wǎng)層級(jí)短板導(dǎo)致的路網(wǎng)密度偏低，直接影響了公共交通服務(wù)的通達(dá)性以及步行和自行車(chē)系統(tǒng)的便捷、連續(xù)、安全，成為阻礙綠色出行比例提升的重要因素。相比之下，倫敦、紐約等城市已將自行車(chē)網(wǎng)絡(luò)可達(dá)性作為城市交通發(fā)展的重要指標(biāo)(見(jiàn)表1)，其背后需要高密度的道路網(wǎng)做支撐。隨著綠色發(fā)展和健康生活理念逐步深入人心，下一階段應(yīng)從彌補(bǔ)道路網(wǎng)層級(jí)短板、提升路網(wǎng)密度入手，為促進(jìn)綠色出行方式發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。
2）出行效率短板。
這一短板集中體現(xiàn)在城市通勤效率偏低，極端通勤比例過(guò)高。全國(guó)36 個(gè)主要城市45min 以?xún)?nèi)通勤比例介于58%~90%，與之相對(duì)，60 min 以上極端通勤比例為4%~26%。極端通勤群體并未享受到有效快速交通服務(wù)，同時(shí)過(guò)長(zhǎng)的通勤時(shí)間或距離已成為引發(fā)系列社會(huì)問(wèn)題的不穩(wěn)定因素。作為城市交通系統(tǒng)中實(shí)際平均出行速度最高的交通方式，軌道交通并未實(shí)現(xiàn)有效服務(wù)覆蓋是導(dǎo)致通勤效率偏低的重要因素之一。全國(guó)36 個(gè)主要城市1 km 軌道交通覆蓋通勤比例低于40%。以北京市為例，盡管北京城市軌道交通線(xiàn)網(wǎng)規(guī)模和客運(yùn)量均居全國(guó)前列，但中心城區(qū)軌道交通出行比例(全方式)僅為14.7%，實(shí)際服務(wù)人口僅約300 萬(wàn)~400萬(wàn)人(約占常住人口18%)。為解決軌道交通對(duì)城市功能覆蓋不足的問(wèn)題，北京近期發(fā)布的區(qū)級(jí)層面中長(zhǎng)期規(guī)劃中已將軌道交通站點(diǎn)覆蓋居住和就業(yè)人口比例作為重要的發(fā)展指標(biāo)(見(jiàn)表1)。當(dāng)然，僅通過(guò)強(qiáng)化軌道交通服務(wù)覆蓋并不能從根本上解決極端通勤問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外城市已將提升45 min 通勤比例作為發(fā)展目標(biāo)(見(jiàn)表1)，其實(shí)現(xiàn)路徑包括識(shí)別極端出行群體的時(shí)空分布特征，有針對(duì)性地提供快速化公共交通服務(wù)。
表1 城市交通補(bǔ)齊發(fā)展短板相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)
3.4 注重存量?jī)?yōu)化
在經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化階段后，城市交通系統(tǒng)已積累的了大量存量資源，隨著人口增速和城鎮(zhèn)化率增速逐漸放緩，在資源環(huán)境約束和高質(zhì)量發(fā)展背景下，北京、上海等超大城市已開(kāi)啟減量提質(zhì)發(fā)展模式，未來(lái)將有更多城市進(jìn)入存量或減量發(fā)展階段。相應(yīng)地，未來(lái)城市交通規(guī)劃需要由注重規(guī)模擴(kuò)充的增量規(guī)劃逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升的存量規(guī)劃，甚至是減量規(guī)劃。盤(pán)活既有存量資源將是“十四五”時(shí)期城市交通發(fā)展的重要特征，并且存量資源不僅局限于通常意義上的土地資源，還包括交通系統(tǒng)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施與載運(yùn)工具。
1）基礎(chǔ)設(shè)施。
在交通基礎(chǔ)設(shè)施存量規(guī)模不斷擴(kuò)大、增速放緩的背景下，存量設(shè)施的有效利用和維護(hù)將逐漸成為未來(lái)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重心。一方面，應(yīng)在不對(duì)既有設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模改擴(kuò)建的前提下，通過(guò)優(yōu)化空間分配、組織管理尋求設(shè)施利用效率最大化。例如北京市公交專(zhuān)用車(chē)道里程已突破1 000 車(chē)道公里，但普遍存在使用利用效率不均衡的問(wèn)題，如何在保障公共汽車(chē)運(yùn)行效率的同時(shí)通過(guò)細(xì)化使用時(shí)段、車(chē)型和臨時(shí)借道管理等提高公交專(zhuān)用車(chē)道網(wǎng)絡(luò)利用效率將是“十四五”時(shí)期亟須突破的課題。另一方面，存量設(shè)施的養(yǎng)護(hù)資金投入隨設(shè)施規(guī)模的擴(kuò)大而持續(xù)增加，與建設(shè)投資相比已無(wú)法忽視。應(yīng)強(qiáng)化對(duì)存量基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)管理，合理安排全生命周期資金使用計(jì)劃，以盡量低的成本確保基礎(chǔ)設(shè)施處于良好使用狀態(tài)。同時(shí)探索通過(guò)資產(chǎn)證券化方式開(kāi)展市場(chǎng)化融資，提高資產(chǎn)流動(dòng)性，吸引社會(huì)資本以不同方式參與存量基礎(chǔ)設(shè)施改造提升。
2）載運(yùn)工具。
據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，截至2021 年3 月全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量已達(dá)3.78 億輛，其中72 個(gè)城市汽車(chē)保有量超過(guò)100 萬(wàn)輛，16 個(gè)城市超過(guò)300 萬(wàn)輛(北京超過(guò)600 萬(wàn)輛，成都、重慶超過(guò)500萬(wàn)輛，蘇州、上海、鄭州超過(guò)400 萬(wàn)輛)。龐大的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量基數(shù)占用了大量的城市空間資源、引發(fā)停車(chē)供需矛盾難題，但機(jī)動(dòng)車(chē)的利用效率并不高(例如2019 年北京私人小汽車(chē)平均出車(chē)率為74.4%)。為抑制機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量過(guò)快增長(zhǎng)而出臺(tái)的限購(gòu)政策，僅著眼于增量控制，一定程度誘增了購(gòu)車(chē)潛在需求，在增加社會(huì)輿論風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)并沒(méi)有解決存量的問(wèn)題。此外，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出“推動(dòng)汽車(chē)等消費(fèi)品由購(gòu)買(mǎi)管理向使用管理轉(zhuǎn)變”，“加快壯大新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)”。隨著國(guó)家層面對(duì)于汽車(chē)消費(fèi)和新能源汽車(chē)推廣的發(fā)展導(dǎo)向逐漸清晰，限購(gòu)政策面臨調(diào)整，并且車(chē)輛能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化也無(wú)法僅通過(guò)增量實(shí)現(xiàn)。“十四五”時(shí)期亟須出臺(tái)盤(pán)活機(jī)動(dòng)車(chē)存量相關(guān)政策，包括促進(jìn)存量機(jī)動(dòng)車(chē)流轉(zhuǎn)和共享以降低持有需求、完善存量機(jī)動(dòng)車(chē)退出機(jī)制、鼓勵(lì)私人機(jī)動(dòng)車(chē)能源結(jié)構(gòu)更新等。
